Конституционно-правовое регулирование политического процесса
Содержание.
Проблема политической системы и политического процесса сама по себе не является привычной для нашей страны. Если в западных странах институты непосредственной и представительной демократии, участия народа осуществлении власти через политический процесс развивались давно, органично и постепенно; то в России реальный политический процесс конституируется лишь последние 10 лет. Новые общественные отношения требуют тщательного правового регулирования, прежде всего, конституционно-правового.
Конечно, нельзя говорить о полном становлении западного политического процесса, ведь политическая система, его база, всегда подвержена влиянию противоречивых факторов стабильности и динамизма. Скорее можно констатировать, что сложилась определенная модель или набор моделей политического процесса. Они строятся с теми или иными вариациями на таких китах как народовластие, плюрализм, верховенство закона, равенство граждан, разделение властей, политические права и свободы и т.д.
За прошедшие 10 с небольшим лет в РФ создана определенная правовая база политики: есть Конституция, законы о выборах, референдуме, об общественных объединениях и другие. Но пробельность конституционного законодательства и неадекватность некоторых актов велики. Решение этой проблемы – первоочередная задача законодателя.
Законотворец ориентируется, естественно, и на опыт зарубежных стран. Но проблема заключается не только в выборе западной модели для восприятия нашей страной, но и в специфическом историческом развитии России, особом менталитете ее населения, которые зачастую обуславливают невозможность применения чужого опыта и необходимость искать собственные пути. Однако, на наш взгляд, имеет место некоторое злоупотребление этими особенностями.
Данная работа осуществлена в рамках предмета общего конституционного права, хотя в ней также рассмотрена и некоторая специфика российского политического процесса, его конституционно-правового регулирования. Она носит скорее обзорный характер, так как проблемное исследование столь широкой темы невозможно провести в столь сжатом объеме, хотя оно и необходимо.
В последнее время понятия “политическая система” и “политический процесс” получили широкое распространение в литературе. Хотя нельзя говорить, что “политическая система” - новое для нашей науки понятие. В Конституциях СССР 77г. и РСФСР 78г. была глава, которая так называлась [79, 1]. Но с принятием Конституции РФ в 93г. в России строится концептуально иная политическая система в рамках правового государства и гражданского общества. Это и вызвало необходимость проанализировать зарубежные модели политической системы и политического процесса, выделить их особенности в нашей стране: словом, изучить эту проблему со всех сторон. Проблема заключается в том, что термины эти используются не единообразно, и любое определение, так или иначе, условно и оспоримо.
Одни авторы интерпретируют понятие “политической системы” как комплекс основных политических идей, другие - как систему политических взаимоотношений, третьи - как совокупность структурных элементов, четвертые – как кибернетическую систему, пятые уподобляют ее саморегулирующемуся организму, шестые отождествляют с политической организацией общества [233, 12].
Понятие “политической системы” появилось первоначально в западной социологии и политологии с попыткой рассмотреть общество с точки зрения взаимосвязи его элементов. Его появление связано с именами А.Бентли, В.Парето, Д.Истона и др. Параллельно с 50-х годов XX в. развивалось и понятие “политического процесса” [160, 11].
Естественно, политология и наука конституционного права рассматривают эти понятия с разных аспектов. Ведь в задачу политологии входит наиболее полное рассмотрение всех общественно-политических отношений, а в задачу конституционного права лишь общественные отношения, урегулированные нормами права или конституционными обычаями или же требующие такого урегулирования.
Все исследователи, так или иначе, связывают понятие “политической системы” с понятием власти. Энциклопедический словарь по конституционному праву, например, дает такое определение: “Политическая система – характер организации власти в соответствующем обществе и государстве, система ее институтов, соотношение государственных и общественных начал в управлении публичными делами, положение личности, реальный политический режим”[426, 8].
Таким образом, можно сделать вывод, что политическая система в узком смысле - это система институтов, осуществляющих власть и стремящихся к ней. Характер политической системы зависит от государственного режима. Так, при демократическом режиме власть принадлежит народу, и значит, политическая система является системой институтов народа, через которые он свою власть осуществляет.
Акции, действия, составляющие содержание этого осуществления, в совокупности и составляют политический процесс.
“Политический процесс – это все действия по осуществлению власти народа, управлению общественными и государственными делами как оформленные правом (они-то и будут прежде всего интересовать нас в нашей работе), так и протекающие на базе иных социальных норм - политических традиций, обычаев, уставов политических партий и др.” [427, 8].
Таким образом, конституционные нормы составляют лишь часть механизма регулирования политического процесса, но они составляют основу его правовой базы. Они содержат лишь самые общие предписания, но и наиболее важные. Поэтому любое исследование политического процесса в целом или какого-либо его элемента должно начинаться именно с исследования конституционного его регулирования.
Государство
Современная политологическая и правовая наука признают за негосударственными элементами серьезное значение в политическом процессе. Но роль государства как центрального компонента остается бесспорной. Государство в политической системе обладает уникальным статусом. Это объясняется тем, что целью политической борьбы как основной формы политического процесса является государственная власть.
Столь привлекательна государственная власть, потому что она суверенна, то есть является высшей властью, распространяющейся на определенную территорию, на определенное общество. Конституции современных демократических государств провозглашают источником власти народ, нацию: “Носителем национального суверенитета является испанский народ, источник государственной власти”, “Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ”. Но так или иначе выразителем воли народа, реальным осуществителем государственной власти является определенная социальная группа. “Государство – это основной институт осуществляемого на профессиональной основе особой группой лиц политического руководства, обеспеченного властью…” [196, 4]. За вхождение в эту группу и доминирование в ней идет политическая борьба, протекающая в основном в рамках выборов.
Гарантией реализации высшей власти государства является его монополия на возможность принуждения любого элемента политической системы, любого члена общества. Однако современное, прогрессивное государство само устанавливает себе пределы этого принуждения. “Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека – как частного лица и как члена общественных объединений, в которых проявляется его личность”. Границы этих пределов, особенно в области экономических прав и свобод – вопрос дискуссионный за рубежом и в нашей стране.
Кроме того, и это наиболее важно для нашей работы, государство определяет нормативную основу политической системы и политического процесса. Прежде всего, оно делает это на конституционном уровне.
В большинстве Конституций на первое место вынесены характеристики формы государства. Наибольшее значение для политического процесса имеет из них государственный режим. “Франция является неделимой, светской, социальной, демократической республикой”.
Сейчас в мировой политической системе доминирует демократический режим. Хотя для его реального существования, конечно, требуется гораздо больше, чем конституционное закрепление: требуются законы, раскрывающие конституционные положения и фактическое их осуществление. Это является проблемой для многих постсоциалистических, восточных и других стран.
В демократических государствах конституционно закреплен ряд политических прав и свобод: избирательные права, право на объединение, право обращаться в государственные органы, свобода мысли, слова, совести, собраний. Эти права составляют основу статуса остальных субъектов политической системы: граждан и организаций.
Кроме того, конституционный законодатель уделяет значительное внимание механизмам взаимодействия субъектов политического процесса, так как это взаимодействие обеспечивает реальное осуществление власти народа через институты прямой и представительной демократии. Государство само для себя определяет порядок и способы осуществления государственной власти.
Основные положения, касающиеся статуса субъектов политического процесса и их отношений, изложены в различных конституциях с разной степенью детализированности. Но от этого не зависит реальный политический режим. Эти положения раскрываются в законах, которые также предусматривают механизмы реализации прав, свобод и моделей взаимоотношений. Среди законов, отсутствие которых в той или иной стране является скорее исключением, чем правилом, можно назвать законы о политических партиях, о выборах в представительные органы, о выборах главы государства, о референдуме и т.д. Реальный режим, степень демократичности зависит от качества этих законов и от того, насколько хорошо они выполняются.
Таким образом, чем лучше государство обеспечивает субъектов политической системы, и себя в том числе, нормативным регулированием, тем эффективнее оно делает политический процесс. Тем выше уверенность граждан и организаций в возможности реализации своих интересов, а значит и выше их активность и субъективная ответственность. Абсентеизм – реальная проблема для РФ. Его результатом является то, что в Государственной Думе не представлены интересы многих социальных групп, которые в свою очередь не доверяют представительной власти. Постепенной размыкание этого замкнутого круга является одной из важнейших задач конституционного законодателя – государства.
Политические партии.
Партии по сути являются общественными объединениями. Но их политическая роль в современном обществе уступает, пожалуй, лишь государству. Поэтому мы сначала рассмотрим особенности конституционно-правового регулирования политических партий, а затем уже – других общественных объединений.
Регламентация деятельности политических партий началась сравнительно недавно, в кон.XIX – нач.XX в. До этого она регулировалась в основном с помощью обычаев, сложившейся практики, а также политических и национальных традиций.
Акты, которые были бы специально посвящены и охватывали бы собой все основные стороны деятельности политических партий появились лишь после Второй Мировой войны. Институционализация проходила на двух уровнях: конституционном, где закреплялся статус политических партий; и на уровне обычного законодательства, которое этот статус детализировало. В США деятельность партий в основном регламентируется решениями Верховного Суда и законами выборов штатов.
Законодательное регулирование на этих двух уровнях охватывало следующие элементы статуса политических партий:
- понятие политической партии, ее место и роль в политической системе
- порядок создания и прекращения деятельности
- финансово-экономическая база партий
- основы взаимоотношений с государственными органами (участие в избирательном процессе, в работе представительных органов власти) и органами местного самоуправления [88, 10].
Прежде всего, в конституциях закрепляются место и роль партии в общественно – политической жизни. Главными функциями признаются: участие в выборах и “содействие формированию политической воли народа”.
На конституционном уровне гарантируются также демократические принципы образования и функционирования партий. В частности ст.49 Конституции Итальянской Республики содержит положение о том, что “все граждане имеют право свободно объединяться в партии, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики”. Подобные положения имеются в ст.29 Конституции Греции, ст.4 Конституции Франции и др. В ст. 13 Конституции РФ закрепляется не только возможность деятельности различных партий (многопартийность), но и их равноправие. Кроме того, конституции, как правило, содержат запрет на создание партий экстремистского толка, посягающие на суверенитет и демократию
Одним из важнейших направлений регламентации деятельности партий являются законодательные требования к их структуре и внутренней деятельности – членство, порядок принятия и содержание уставов, партийных программ, формирование руководящих органов. Эту задачу, как правило, выполняют специальные законы, регулирующие деятельность политических партий или общественных объединений вообще. В качестве примера можно привести Закон о политических партиях ФРГ от 1967 года, который регламентирует деятельность партий от названия до порядка разрешения возникших споров [6, 15]. Правда, зачастую, такие акты уделяют наиболее пристальное внимание вопросу финансирования (Декрет о финансировании политических партий Финляндии 1969 г., Закон о финансовом обеспечении политических партий Италии 1974 г. и др [93, 10]).
В России роль такого акта до сих пор выполняет Закон об общественных объединениях 1995 г. [21], в котором политических партий как таковых касается 2 статьи, и который имеет множество, ставших давно очевидными, недостатков. Он не содержит четкого определения партии; четких правил образования партий, в том числе разумных требований к их численности; порождает путаницу с федеральными и региональными партиями и отделениями и т.п. Сейчас имеется несколько проектов закона о политических партиях в РФ, которые содержат необходимые нормы, между ними существуют разногласия, но есть надежда на то, что ситуация в ближайшее время улучшится.
Основные положения конституций и законодательства развиваются и конкретизируются в избирательных законах. Избирательное законодательство, прежде всего, устанавливает основания для участия политических партий в выборах. Как правило, для этого партия должна быть зарегистрирована в соответствующем министерстве (МВД или Министерстве юстиции) и участвовать в выборах. Закон о политических партиях ФРГ, например, устанавливает, что если партия в течение 6 лет не выдвигала своих кандидатов на выборах в Бундестаг или Ландтаг, то она теряет правовой статус партии [14, 14]. В РФ проектируется сделать этот период равным двум срокам полномочий Государственной Думы.
В некоторых странах существует система совмещения избирательных расходов политических партий, то есть государство частично компенсирует партии эти расходы. Эта система распространяется не на все партии, участвующие в выборах, а только на те, которые выполнили определенные условия: выставили своих кандидатов в необходимом числе избирательных округов (Италия, Норвегия) либо собирают определенных минимум голосов в масштабе всей страны (Швеция – 2%, ФРГ – 0,5%). Партии могут получать от государства средства и в зависимости от числа собранных на выборах голосов. Например, за каждый голос в ФРГ, отданный партии, она получает 1,5-2 марки [40, 14]. Такую же систему планируется ввести в России, идут дискуссии о размере этой оплаты
Избирательные законы могут определять порядок использования партиями СМИ во время предвыборной борьбы.
Таковы важнейшие особенности регламентации статуса политических партий. Очевидно, процесс нормотворчества в этой области себя не исчерпал как рубежом, так и, тем более, в нашей стране. В Старом и Новом Свете постоянно возникают проблемы с экстремистскими, националистическими партиями, происходят внутрипартийные скандалы, которые всколыхивают всю общественную жизнь. Обеспечение стабильности политической системы требует дальнейшего развития законодательства, регулирующего статус политических партий.
Общественные объединения.
В этом разделе мы рассмотрим те организации, которые в теоретической литературе называют не собственно политическими. Их основные признаки следующие: они
- не ставят перед собой в качестве главного средства достижения своих целей участие в политической жизни страны
- не преследуют в своей деятельности получение коммерческой прибыли.
В основе статуса таких объединений лежит право на объединение, свобода союзов и ассоциаций. “Каждый имеет право на объединение…”. Конституции устанавливают для всех видов объединений одинаковый правовой режим и дают возможность создать любое объединение в рамках требования закона. “Объединения, цели и деятельность которых противоречат уголовным законам или направлены против конституционного строя или против идеи взаимопонимания народов, запрещаются”. Возможность принудительного роспуска общественных объединений в демократических странах связывается с нарушением положений конституции и законодательства только на основе судебного решения.
Как правило, общественные объединения имеют статус юридических лиц и подлежат государственной регистрации. Так Конституция Испании гласит: “Объединения…должны заноситься в реестр…” (ст.22). С этим статусом также связаны требования, установленные гражданским или специальным законом, иметь устав, предусматривающий последствия роспуска и самороспуска и др., отчитываться о доходах и расходах.
Общественные объединения многообразны. В данной работе мы имеем возможность рассмотреть только профсоюзы, религиозные организации и союзы предпринимателей как объединения, оказывающие наибольшее политическое влияния. Различные авторы выделяют также союзы работодателей, молодежные, творческие, крестьянские союзы, некоторые относят сюда фонды, благотворительные организации и др.[182, 9].
В настоящее время возможность создавать профсоюзы с целью защиты интересов наемных работников признается законодательством всех демократических стран, что отражается в конституциях. Конституция Италии, например, запрещает вменять профсоюзам какие-либо обязанности, кроме регистрации, наделяет их правом заключать коллективные трудовые договоры, обязательные для всех лиц, которых они касаются. А в Испании с другой стороны запрещено принуждать к вступлению в профсоюз.
В РФ действует закон “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности” [22]. Он предоставляет профсоюзам довольно широкие права, защищает от вмешательства органов исполнительной власти и местного самоуправления, партий в их деятельность. Но уровень организационной активности наемных работников и общее состояние трудового законодательства не позволяет пока этой категории граждан достаточно эффективно участвовать в политической жизни.
В условиях демократического государственного режима, как правило, признаются на конституционном уровне равноправие всех религий и церквей, свобода совести и вероисповедания. При этих условиях церковь отделена от государства. “Государство и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них сфере”. А школа отделена от церкви. “Все школьное дело находится под надзором государства”. Запрещена дискриминация на религиозной почве, церковь является хранителем культурных, исторических и нравственных традиций народа.
Однако в некоторых странах наряду с провозглашенной свободой совести закрепляется господство той или иной церкви, религии. Например, “Евангелическая Лютеранская Церковь является Официальной Церковью Дании и, как таковая, пользуется поддержкой государства”, “Господствующей в Греции религией является религия восточно-православной Церкви Христовой”. Поддержка государства может выражаться в специальной статье бюджета. Естественно, такие религиозные организации играют гораздо большую роль в политическом процессе, чем обычно.
Религиозный характер могут носить политические партии. Например,
Христианский Демократический Союз в Германии. Это выгодно и церкви, так как ее интересы широко представлены таким образом в представительных органах, и партии, так как она получает поддержку верующих.
Существует ряд стран с авторитарным режимом, где церковь является источником власти. Например, Афганистан, Иран и др.[52, 251; 13].
Законодательство многих стран допускает создание разнообразных общественных объединений предпринимателей: экономических союзов, союзов работодателей, различных торгово-промышленных палат, которые “…занимаются защитой и обеспечением экономических и социальных интересов, которые они представляют”. Многие такие объединения охватывают своим членством крупнейшие промышленные фирмы, компании и корпорации. Они имеют хорошо развитую структуру, которая способна воздействовать на государственные и общественные органы. Зачастую крупные объединения предпринимателей оказывают решающее влияние на принятие политических решений.
В РФ также существуют подобные объединения, наиболее влиятельное из них “Российский союз предпринимателей и промышленников”. Но в России собственность на средства производства поделена таким образом, что на государственную власть некоторые крупные предприниматели способны оказывать влияние и не объединяя своих усилий. Это позволило говорить об олигархии как форме правления в нашей стране. Однако, демонстративное давление на капиталистов тем более не может привести ни к какому положительному результату – оно дестабилизирует чуткую рыночную систему. Государственные органы в этой ситуации должны вести себя умно и терпеливо, но это вообще российским властям не свойственно. Так или иначе, но политика нынешнего Президента привела к некоторой институционализации политических усилий предпринимателей.
Уровень демократичности политического режима определяется в значительной мере степенью законодательного обеспечения свободы создания и деятельности некоммерческих организаций. Так как общественные объединения, в том числе и политические являются важнейшими институтами гражданского общества [16, 3].
Граждане.
Гражданство – это устойчивая политическая и правовая связь лица с конкретным государством, в силу которой у государства и его гражданина появляются взаимные права и обязанности. Государство наделяет своего гражданина или подданного правами, свободами и обязанностями в том числе и в сфере осуществления власти, политической сфере.
Граждане, ассоциированные как народ, осуществляют власть, а гражданин как индивид участвует в осуществлении государственной политической власти.
Наиболее общим правом на это, зафиксированным в конституциях является право на управление делами государства. “Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей”.
Формами непосредственного осуществления гражданами своей политической власти являются референдумы, и все виды участия в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления. “Народ осуществляет политическую власть посредством всеобщего, равного, тайного и периодически проводимого голосования …”.
Выше были рассмотрены формы политического участия граждан на основе их права на объединение: политические партии и иные общественные объединения. При все более усложняющейся общественной организации через это право наиболее эффективно реализуются политические интересы граждан. Как писал Л.Дюги, “растущее с каждым днем образование союзов не стремится уменьшить или поглотить человеческую индивидуальность; оно, напротив, благоприятствует ее более широкому развитию” [877, 5].
Конституционно закрепляется также свобода собраний и манифестаций как неограниченная возможность собираться под открытым небом. При этом, как правило, предусмотрен уведомительный порядок проведения собраний, о которых компетентные органы извещаются заранее, с указанием времени, места и тематики. В некоторых государствах не требуется никакого уведомления властей. “(1) Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия, без заявления или разрешения. (2) Для собраний, проводимых вне помещений, это право может быть ограничено законом или на основании закона”.
В числе политических прав конституции ряда стран предусматривают право петиций, т.е. обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти обязаны реагировать в установленном порядке. “Все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменном виде в органы государственной власти…”. В некоторых странах, таким образом, существует институт народной законодательной инициативы, когда законопроект может быть внесен на рассмотрение парламента группой граждан. С одной стороны это обеспечивает прямоту народного волеизъявления, с другой – может осложнить работу представительного органа слишком большим количеством проектов, требующих рассмотрения.
Кроме того, граждане демократических государств имеют равный доступ к государственной службе. Конституции закрепляют “несовместимость должностей, обязанности, а также их права, прерогативы и иммунитеты”
Даже критически настроенные ученые признают перечень политических прав и свобод граждан в Конституции РФ достижением. Проблема в современных условиях – обеспечение реализации предоставленного личности правового статуса. Укрепить его должна детализация прав и свобод гражданина в законодательстве. Способствовать укреплению могло бы развитие института конституционной ответственности (депутатов – перед избирателями, Президента – перед народом и т.д.).
Замещение должности главы государства.
Глава государства – высшее должностное лицо государства, получающее свои полномочия в порядке наследования (монарх - король, царь, император, шах и др.) или выборов (президент, глава республики, председатель республики)[126, 8]. Глава государства является гарантом государственности страны. Он олицетворяет суверенитет, территориальную целостность, единство государственной власти.
Он может не быть активным участником политического процесса, являясь, скорее, “символом государства и единства народа”, как, например, в Японии и Швеции. А может играть в этом процессе доминирующую роль. Реальное место главы государства в политическом процессе зависит от формы правления и политического режима в стране.
Несмотря на то, что монархия исторически более ранняя форма правления, она, на наш взгляд не является пережитком прошлого, своего рода “конституционным реликтом”. Обратим внимание на своеобразный баланс монархий и республик в ЕС (соответственно 7 и 8 государств) [IV, 7]. Политическая система в европейских монархиях достаточно стабильна, что обеспечивается в том числе и “спящими” полномочиями монарха, которые пробуждаются в конфликтных и иных неординарных политических ситуациях.
Монарх занимает свой пост, как правило, по наследству. Кроме того, он может быть избран (родоначальник династии), приглашен, может занять престол в результате военных действий, монархом может быть провозглашено лицо, обладающее высшей властью в государстве [361, 8].
В странах, где есть писаная конституция, порядок престолонаследия определяется этой конституцией, где нет – иными конституционными актами; в Великобритании, например, Законом о престолонаследии 1701 г., в Швеции - Актом о престолонаследии 1810 г. Конституционные положения о короне наиболее детализированы и пересмотр их допускается по более сложной процедуре.
В странах Европы, за некоторыми исключениями, могут наследовать как мужчины, так и женщины, но предпочтение отдается мужчинам. В Японии и арабских странах наследниками могут быть только мужчины.
Если наследник престола не достиг совершеннолетия, он провозглашается монархом, но его функции и опеку над ним осуществляет регент или регентский совет. Вопрос о регенстве зачастую решает парламент.
Для занятия престола в некоторых странах требуется происхождение от брака с лицом из царствующего (или царствовавшего) дома. Соответственно для вступления в брак монарху необходимо согласие парламента. “Король считается отрекшимся от престола, если он вступает в брак, не утвержденный актом парламента”.
Но не везде престолонаследие находится под контролем парламента. В некоторых неевропейских странах представительный орган, даже если он есть, носит совещательный характер, и не принимает решающего участия в вопросах престола.
Пост главы республики – президента замещается на основе права избирать и быть избранным, зафиксированного во всех Конституциях. Правом избирать обладают все граждане, мужчины и женщины, достигшие совершеннолетия (как правило, 18 лет). Исключение составляют лица лишенные дееспособности и, в некоторых странах, лица, в отношение которых вступил в силу уголовный приговор.
Для занятия должности главы государства гражданин должен отвечать нескольким цензам. Во-первых, возрастному: кандидату в президенты должно быть 35-40 лет, в Италии – 50 лет. Причем, чем сильнее президентская власть в стране (США, РФ), тем ниже устанавливается эта граница (35 лет). Видимо, потому что осуществление широких полномочий требует энергичности. Достаточность жизненного опыта кандидата остается на усмотрение избирателей. В некоторых странах устанавливается и верхний возрастной предел, как правило, не более 65 лет. В нынешней Конституции РФ, в отличие от предыдущей такая норма отсутствует, поскольку в 93 году казалось, что престарелые генеральные секретари ЦК КПСС навсегда породили общественную неприязнь к пребыванию у власти пожилых людей. Но предпочтения общества меняются и, при отсутствии такого ограничения, оно может поставить когда-нибудь само себя в сложное положение.
Кроме того, существует, так называемый, ценз оседлости, т.е. срок постоянного проживания в стране в качестве гражданина. В Греции, например, он равен 5 годам, в РФ – 10. Во многих государствах требуется, чтобы кандидат был гражданином этой страны по рождению.
Должен ли кандидат в президенты быть членом какой-либо партии? Нет, конституции не устанавливают такого требования. Но, на самом деле, кандидаты тесно связаны с партиями в процессе выборов. Иногда законодательство прямо предусматривают выдвижение кандидатов от политических партий. Хотя, как правило, оно устанавливают определенное количество избирателей от которых выдвигается кандидат. Это, естественно, немалое число, и обеспечить подписи избирателей под силу только хорошо организованной политической структуре, к тому же обладающей достаточной финансовой базой – то есть, политической партии. На партийные же деньги проводится и предвыборная агитация.
Кроме конституций и избирательных законов требования к кандидатам в президенты могут предъявлять конституционные обычаи. Так в США кандидат должен соответствовать формуле W.A.S.P., то есть быть белым протестантом англо-саксонского происхождения. В странах, где установлена официальная церковь, кандидат должен принадлежать лону этой церкви и т.п.
Президент избирается гражданами, парламентом или избирательной коллегией. Срок его полномочий равен обычно 4, 5, 6 или 7 годам.
Порядок его избрания регулируется конституциями и, уточняющими их положения, законами. В РФ это закон “О выборах Президента РФ” 99 г. [20].
Прямые выборы президента во Франции, РФ и других государствах – членах СНГ, в Болгарии, Польше, в большинстве стран Латинской Америки проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства. Хорошо этот порядок прописан в Конституции Португалии: “(1) Избранным Президентом Республики считается кандидат, который получил абсолютное большинство действительных и выражающих волю избирателей голосов, причем бюллетени, в которых не отмечен ни один кандидат, не признаются действительными. (2) Если ни один из кандидатов не набрал нужного числа голосов…проводится второй тур. (3) Ко второму туру допускаются только два кандидата, получивших наибольшее число голосов и не снявших свои кандидатуры.” (ст.129). Интересно, что Конституция Австрии позволяет проводить безальтернативные выборы, если баллотируется только один кандидат. Выборы проводятся в этом случае в форме голосования “за” и “против” кандидата. В Финляндии “если выдвигается только один кандидат, то он становится Президентом без проведения выборов”.
Реже президенты избираются путем косвенных двустепенных выборов, например, в США и Аргентине. Сначала голосуют избиратели за выборщиков от определенной партии; выборщики же, связанные партийной дисциплиной, подают свой голос за определенного кандидата в президенты. Выборы Президента США в 2000 г. подтвердили сомнительность реального народного волеизъявления при такой системе.
В парламентских республиках президенты избираются парламентами или специальными избирательными коллегиями.
В странах с двухпалатным парламентом президент обычно избирается на совместном заседании этих палат (в Венгрии, Греции, Турции, Чехии). В первых двух турах кандидату необходимо набрать квалифицированное большинство голосов, в третьем – абсолютное большинство или 3/5 от общего числа голосов. Если президент не избран в трех турах, парламент автоматически распускается. Затем избирается новый парламент, который в свою очередь выбирает президента по, как правило, облегченной процедуре.
Избирательные коллегии создаются с участием парламента или одной из его палат. Такая система, например, имеет место в Италии и ФРГ. Порядок избрания этих странах различен, но не принципиально. Кроме парламента в состав избирательной комиссии входят представители, избранные от субъектов федерации (земель) или административно-территориальных единиц (областей) пропорционально населению. Голосование происходит тайно, а система голосования не предусматривает возможности неизбрания президента и роспуска парламента.
Формирование высших представительных органов.
Высший представительные органы, дадим им всем собирательное название – парламенты, являются официальными представителями нации, народа, формируют и выражают его волю.
Конституционный статус парламента зависит от многих факторов, в числе которых - особенности исторического формирования государственных и правовых институтов, зрелость политической системы и др. Политическая роль парламента зависит также от формы правления: в президентских и смешанных республиках она меньше, чем в парламентарных республиках и монархиях. От формы государственного устройства подчас зависит структура парламента: федеративные конституции предусматривают двухпалатные парламенты, с тем, чтобы в одной из палат были представлены интересы народа в целом, а в другой – интересы субъектов федерации.
Парламент может формироваться путем избрания, наследования, назначения и вхождения по должности.
В подавляющем большинстве стран нижняя палата формируется путем прямых выборов, основывающихся на принципах всеобщности, равенства, тайности и периодичности проведения. Эти принципы закреплены в Декларации “О критериях свободных и справедливых выборов”, принятой в 1994г. на 154 сессии Совета Межпарламентского Союза и конституциях. Порядок выборов в России регулируется федеральным законом “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ”, последний вариант которого был принят в 99 г. [19]. Численный состав нижних палат, в зависимости от численности населения страны, составляет от 200 до 500 человек. Нужно, однако, учитывать, что чем представительный орган больше, тем сложнее эффективно организовать его работу.
Численность верхней палаты, как правило, меньше. Но здесь существуют другие ножницы: палата не должна быть мала так, чтобы, по выражению одного из политологов, “ее можно было купить”.
В некоторых странах верхние палаты формируются путем прямых выборов (США, Япония), в других – путем делегирования представителей субъектов федерации (Германия, Австрия), в третьих – члены назначаются главой государства (Индия, Италия, Канада). В Великобритании часть верхней палаты – наследственные лорды.
В унитарных государствах тоже бывают двухпалатные парламенты. Но их существование не вполне оправданно, и в последней четверти XX в. наблюдается устойчивая тенденция к снижению удельного веса двухпалатных парламентов среди всех парламентов мира. В некоторых странах сохранение двухпалатного парламента является данью традиции, в некоторых – сдерживающим консервативным политическим фактором.
Выборы в парламент могут проводиться по мажоритарной, пропорциональной или смешанной избирательной системе. В данной работе нет возможности останавливаться на каждой в отдельности. Заметим лишь, что при пропорциональной и смешанной системе законодательство о выборах ряда стран, в том числе РФ, предусматривает так называемый “заградительный барьер”, который должны преодолеть партии, чтобы быть представленными в парламенте. Его величина различна: от 1% в Израэле до 8% голосов от общего числа проголосовавших в Лихтенштейне. Его введение мотивируется стремлением обеспечить представительство интересов достаточно больших групп населения, стимулированием создания устойчивых политических блоков. Конечно, этот барьер способствует в определенной мере объединительным тенденциям в партийной системе, но кардинального различия в количестве партий в странах, где он есть, и где его нет, не наблюдается [296, 4].
Обязанности организации проведения выборов возлагаются на самые разнообразные органы, как специально для этого созданные, так и на другие, например, на налоговые органы, МВД и т.д. В целом, на примере многих стран просматривается тенденция к созданию самостоятельных, постоянно действующих, независимых органов. В РФ это Центральная избирательная комиссия. Ее роль в политическом процессе России очень высока [6, 2]; более того, акты Центризбиркома регулируют многие вопросы, связанные с выборами, которые должны на самом деле быть урегулированы федеральным законодательством. Такое выделение сильных избирательных органов позволяет многим ученым говорить о появлении новой отдельной ветви власти: избирательной. В Никарагуа эта ветвь уже закреплена конституционно.
Организация выборов и проведение предвыборной агитации требуют финансирования. Финансирование выборов включает в себя две стороны: финансирование деятельности государственных органов, обеспечивающих возможность граждан проголосовать, подсчитывающих голоса; и финансирование действий кандидатов и партий.
Так как организация выборов проводится государственными органами, то ее финансирование производится из государственного бюджета. Но в некоторых странах, где нет постоянных избирательных органов, эти органы работают временно и на общественных началах. “Члены избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная работа является обязанностью каждого обладающего правом голоса.”. Это позволяет экономить средства. Что касается финансирования избирательных кампаний, то этот вопрос был нами частично уже рассмотрен в разделе III.2
Избирательным законодательством, кроме того, регулируется и порядок контроля за проведением выборов. Ведь очень важно, кто и как подсчитывает голоса. Одним из важнейших способов избежать подтасовки на выборах является общественный контроль. Он осуществляется кандидатами, их представителями, независимыми общественными организациями. В демократических странах все шире осуществляется допуск иностранных наблюдателей. Определенная роль принадлежит в контроле за проведением выборов независимым СМИ.
Таким образом мы видим, что конституционное законодательство достаточно детально регламентирует формирование высших представительных органов. Иначе и быть не может, так как любая неурегулированность дает повод к злоупотреблениям, а злоупотребления в этой сфере способны причинить вред интересам целого народа.
К сожалению, в связи с ограниченностью объема данной работы, нам не удалось рассмотреть здесь особенности косвенных и многостепенных выборов. Но нам представляется, что хотя эти системы и сохранились в ряде стран, они бесперспективны.
Референдум и плебисцит.
Референдум и плебисцит наряду с выборами являются важнейшими институтами непосредственной демократии. Но их роль в политическом процессе совсем иная. Как правило, они имеют место при решении концептуальных вопросов конституционного строя, проводятся реже, чем выборы. Референдум и плебисцит служат скорее конституированию политической системы, а не ее воспроизводству.
Понятия “референдума” и “плебисцита” часто отождествляются в науке, поскольку они практически не различаются по процедуре проведения, форме принятия решений и их юридической обязательности. Но некоторые ученые предлагают считать референдум голосованием по внутриполитическим вопросам, а плебисцит – по внешним [423, 8].
Отношение к референдуму, его целесообразности, основаниям проведения и уровню законодательного закрепления в разных странах неодинаково. В США, например, нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне штатов они носят консультативный, совещательный, а не обязательный характер. Американцы считают, что, во-первых, референдум – это дорого, во-вторых, происходит подмена представительных органов, и, в-третьих, возможно принятие популистских, непрофессиональных решений. Что ж с этими аргументами трудно спорить. Американская демократия вообще носит своеобразный характер.
Противоположностью американской модели служит швейцарская. Там на референдум может быть вынесен практически любой вопрос. Швейцарцы участвуют в голосованиях в среднем 4 раза в год. Так или иначе, но политическая система Швейцарии является одной из самых стабильных, возможно, это как раз и обеспечивается активным участием народа в принятии государственных решений.
В конституциях демократических государств регламентируются вопросы, которые могут служить предметом референдума. Как правило, они связаны с территориальным делением страны и с изменением конституции. Иногда содержится перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума. Например, по Конституции Франции не может быть начата процедура референдума при посягательстве на целостность территории и республиканскую форму правления. Круг этих вопросов может быть гораздо шире. Кроме того, конституционно закрепляются субъекты инициирования референдума. Это право может принадлежать президенту, парламенту, иногда обоим органам, правительству, группе депутатов парламента, региональным органам власти, группе избирателей.
Подробно процедура проведения референдума регламентируется органическими законами. В России роль такого закона выполняет федеральный конституционный закон “О референдуме РФ” 1995 г. [18].
В РФ практика проведения референдумов невелика. Пока что институты демократии, в том числе непосредственной не очень развиты, невысока политическая активность граждан. Но для нашей страны проведение референдумов на федеральном уровне очень сложно и требует огромных затрат. Поэтому целесообразным представляется, чтобы всенародного голосования требовало лишь одобрение поправок к Конституции. Закон о Конституционном Собрании должен предусмотреть такую процедуру. С другой стороны, необходимо увеличивать народное участие в решении местных вопросов. Это бы укрепило политическую систему с самого ее основания.
Законодательный процесс.
Законодательный процесс является завершающей стадией политического процесса как конкретного политического усилия, направленного на закрепление в нормах права того или иного интереса субъектов политической системы.
Регулируется он в основном конституциями и регламентами парламентов.
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона [53, 6].
Как правило, выделяются 4 основные стадии законодательного процесса:
- внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
- рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта)
- принятие закона
- опубликование закона.
Круг субъектов законодательной инициативы может быть самым разным. В соответствие с принципом разделения властей большинство Конституций предоставляют это право органам исполнительной и законодательной власти. “Законодательная инициатива принадлежит одновременно Премьер-министру и членам Парламента”. Конституция РФ пошла дальше, правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения обладают и высшие суды. В федеративных государствах правом этим правом обладают обе палаты. В Германии “законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, членами Бундестага, либо Бундесратом”. В некоторых странах, например в Италии, законопроекты могут вносить также и избиратели, об этом мы уже говорили в главе, посвященной гражданам.
Конституции Западной Европы, как правило, тщательно детализируют процесс обсуждения и принятия законов, его сроки. Конституция же США говорит о нем лишь в самых общих формулировках, поэтому там модель законодательного процесса сформировалась на основе практики и отвечает специфическим особенностям американской демократии [55, 6].
Двухпалатные парламенты могут участвовать в работе над законом на основе двух разных принципов. Реже используется принцип равенства и одновременной работы палат, параллельного рассмотрения ими законопроекта. Чаще – принцип нижней и верхней палат, когда законодательный процесс начинается в нижней палате, а принятый ею закон идет на рассмотрение в верхнюю палату [417, 8].
После принятия закона его подписывает и обнародует глава государства. В странах с сильной президентской властью президент обладает правом вето и может отправить законопроект на доработку. Обнародование закона заключается в его опубликовании к каком-либо специальном официальном печатном органе. Закон вступает в силу спустя некоторое количество времени после опубликования, чтобы граждане и правоприменительные органы могли с ним ознакомиться и подготовиться к изменениям.
Хотя политические партии, как правило, и не упоминаются в законодательстве, регулирующем законодательный процесс, они и здесь играют серьезную роль. Поскольку принятие или непринятие того или иного закона, естественно, зависит от соотношения политических сил в парламенте и высших исполнительных органах власти. Проведение законопроекта является политическим искусством. Те, кто им владеет занимают места лидеров партий. Они же могут становиться главами исполнительной власти в парламентских республиках и уже с этой позиции влиять на законодательный процесс.
В России конъюнктурный фактор в законодательном процессе очень силен. Причиной этому служит отсутствие строгой партийной дисциплины в парламентских фракциях, размытость программы политических партий. Поэтому совершенно необходимые законы не принимаются Государственной Думой, законопроект не “проходит” из-за партийных склоков. Эффективность законодательный процесса, таким образом, напрямую зависит от того насколько сложилась в стране партийная система.
- Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД. 2000
- Авакьян С.А. Выборы – 99 депутатов Государственной Думы: правила и процедуры. М.: Международный общественный фонд “Интерлигал”. 1999.
- Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ: конституционно-правовые основы. М.:РЮИД. 1996.
- Автономов А.С. Правовая антология политики. М.: Инфограф. 1999.
- Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М. 1908.
- Законодательный процесс./ Под ред. Р.Ф.Васильева. М.:Юриспруденция. 2000.
- Конституции государств Европейского союза/ Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа Норма – Инфра. 1999.
- Конституционное право. Энциклопедический словарь./ Под ред. Авакьяна С.А. - М.: Норма, 2000.
- Лазарев В.В. Конституционное право. М.: Юристъ. 1999
- Марченко М.Н. Политическая система современного буржуазного общества. М.: Издательство МГУ. 1981.
- Политическая наука: теория и методология: проблемно – тематический сборник т.2. М.: ИНИОН РАН. 1997.
- Политическая теория и политическая практика. Словарь-справочник./под ред. В.А.Варывдина. М.:ГИТИС. 1994.
- Правовые системы стран мира/ Под ред. А.Я.Сухарева. М.: Норма. 2000.
- Horst Pötsch. Die deutsche Demokratie. Bonn. 1999.
- Parteiengesetz: Materialen zu Politik in der Bundesrepublik Deutschland. Bonn. 1994.
Список нормативно-правовых актов.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.).
- Конституция (Основной Закон) РСФСР (принята 12 апреля 1978 г. на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва.)
- Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” № 2-ФКЗ от 03 октября 1995 г.
- Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации” от 24 июня 1999 г.
- Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” от 31 декабря 1999 г.
- Федеральный закон “Об общественных объединениях” № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. в ред. Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общественных объединениях” № 112-ФЗ от 20 июля 1998 г.
- Федеральный закон “О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности” №10-ФЗ от 8 декабря 1995 г.
|
