Проблемы и противоречия государственного регулирования при переходе России к рыночной экономике.
Наверх
В обеспечении нормального функционирования любой современной экономической системы важная роль принадлежит государству. Государство на протяжении всей истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере экономики. Государственное регулирование экономики имеет долгую историю - даже в период раннего капитализма в Европе существовал централизованный контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей. В современных условиях любое государство осуществляет регулирование национальной экономики, с различной степенью государственного вмешательства в экономику.
Особенно возрастает роль государственного регулирования в условиях экономического кризиса. Мировой опыт показал, что выход из кризиса возможен лишь при жесткой централизации государственной власти и проведении нетривиальных мер по обеспечению экономического роста. Так было с западноевропейскими странами в послевоенный период, и с латиноамериканскими (Чили, Аргентиной, Бразилией) совсем недавно.
Государственное регулирование, таким образом, обусловлено появлением новых экономических потребностей, с которыми рынок по своей природе не может справиться.
И, хотя подобное регулирование в современной рыночной экономике осуществляется в намного меньших масштабах, чем в административно - командной системе, все же здесь экономическая роль государства велика, особенно по сравнению с системой свободной конкуренции.
Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально - экономической системы к изменяющимся условиям.
В современных условиях невмешательство государства в социально - экономические процессы немыслимо. Уже давно ведутся споры не о необходимости государственного регулирования экономики, а о его масштабах, формах и интенсивности.
Объективная возможность государственного регулирования появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала. Необходимость, превращающая эту возможность в действительность, заключается в нарастании проблем, трудностей, с которыми и призвано справиться государственное регулирование экономики.
В современных условиях государственное регулирование экономики является составной частью воспроизводства. Оно решает различные задачи: это, например, стимулирование экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структуре, поддержка экспорта. Конкретные направления, формы, масштабы государственного регулирования экономики определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.
Величина, плотность и полярность поля взаимодействия предпринимательских и властных структур зависят от многих факторов. При определенных социально-экономических условиях (тотальное огосударствление экономики, отрицание частной собственности на средства производства) это поле в своем положительном значении вообще отсутствует как таковое. Предпринимательская деятельность может осуществляться исключительно в нелегальной, теневой форме. Поэтому и взаимодействие с властными структурами строится лишь на нелегальной основе.
Социально-политическая ориентация государства и его властных структур на формирование экономики рыночного типа кардинально меняет ситуацию. Предприниматель становится ведущей фигурой рыночного хозяйства, субъектом хозяйственной власти, и государство, как главный субъект власти политической, оказывается объективно заинтересованным во взаимодействии с ним. Уже на этой основе возникает пересечение интересов предпринимательских и государственных властных структур, вследствие чего начинает формироваться легальное, положительное поле их взаимодействия.
Но если и в новых условиях органы государственной и муниципальной законодательной и исполнительной власти искусственно сужают объективно необходимое поле взаимодействия, то это далеко не равнозначно его устранению. В определенных сегментах данное поле меняет свою положительную полярность на отрицательную, становится теневым.
В последнем случае решаются проблемы и реализуются экономические интересы не государства и общества, с одной стороны, и предпринимательства в целом как ведущей движущей силы рыночной экономики — с другой, а конкретных государственных или муниципальных чиновников и предпринимателей, их коррумпированных и, следовательно, преступных по существу группировок. Предпринимательство и в этой ситуации решает свои проблемы, но, как правило, с большими издержками и для себя, и для общества.
Наверх
Рассмотрим условия, которые сложились к началу трансформации экономической системы.
Отраслевая структура экономики России была глубоко деформирована. Диспропорции отраслевой структуры экономики имели “тройственное” происхождение:
- во-первых, многие факторы были унаследованы от бывшего СССР, как практики функционирования административно-командной системы. Это в первую очередь структурная утяжеленность хозяйства; ускоренное развитие военно-промышеленного комплекса (ВПК), топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и в целом сектора производства средств производства; отсталость сельского хозяйства, сектора производства предметов потребления, сферы услуг;
- многие диспропорции явились следствием распада СССР, так как моментально иностранными стали 45% машиностроения, 30% ВПК, 40% нефтепереработки, большая часть морских портов и т.д. Кроме того, Россия потеряла традиционные рынки сбыта своих товаров. Произошел разрыв “технологических цепочек” производства товаров;
- и, наконец, причины, явившиея следствием распада Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ): ухудшились условия приобретения ресурсов и товаров, Россия потеряла традиционные рынки сбыта своих товаров.
По наследству от СССР передалась России и сильно деформированная региональная структура народного хозяйства.
Неэффективная экономика централизованного планирования накопила огромный инфляционный потенциал, потенциал подавленной инфляции.
Этому способствовала милитаризованность экономики (производство оборонной техники для собственных нужд); засекреченность, однобокость использования “высоких технологий” только на предприятиях ВПК.
Кроме того, низкий уровень ресурсо- и энергосбережения, низкая неукоемкость изделий гражданских отраслей, затратный механизм ценообразования привели к резкому отходу структуры цен российский товаров от структуры мировых цен.
Накоплению инфляционного потенциала способствовали и долгострой и неэффективность затрат в научно-исследовательской и проектной сфере, и другие факторы неэффективного, а подчас и бесполезного труда.
Объем денежной массы (доходов) рос, но страна не создавала адекватной массы товаров.
Экономика страны характеризовалась жесткостью кооперационных связей, высокой степенью физической и особенно моральной изношенности основных производственных фондов ( производственного аппарата).
Политическая нестабильность общества, развитая “теневая экономика”, неподготовленность правительства к реформам, отсутствие целостной экономической политики, игнорирование структурного характера экономического кризиса создали самые неблагоприятные условия для начала реформ.
Положение усугублялось незрелостью общества, неспособностью адекватно оценивать быстро изменяющиеся в стране события и ситуации, а также катастрофической нехваткой людей, способных работать в новых условиях.
Наверх
Говоря кратко, Правительство приняло на вооружение рецепты “фискальных” монетаристов, которые состоят из следующих положений “шоковой терапии”.
- Задействование рыночных механизмов посредством:
- а) либерализации цен:
- б) сокращения государственного сектора путем приватизации государственного имущества;
- в) либерализации внешнеэкономической политики;
- г) проведения политики заниженного курса национальной валюты (рубля).
- Гашение инфляцинных процессов посредством проведения рестриктивной политики:
- а) политики “дорогих денег”;
- б) высоких налогов;
- в) сокращения государственных расходов;
- г) уменьшения дефицита государственного бюджета.
К сожалению в данной работе не представляется возможным проанализировать все ошибки данных реформ и возникающие в связи с ними противоречия. И все же, судя по всему, наиболее разрушительный период крупномасштабных реформ завершился. Переживаемый сейчас Россией момент можно назвать очередной сменой стратегии преобразования тоталитарного общества в демократическое. И эта смена обусловлена не столько экономическими, сколько социально-политическими причинами.
Наверх
Однако весьма сложная проблема состоит в том, что переходный период в России в силу целого ряда причин слишком затягивается. Верно, что в стране сложились основы рыночной системы и возврат назад уже, по-видимому, невозможен. Важным положительным моментом является то, что российская экономика в настоящее время включена в глобальные мирохозяйственные процессы, российская финансовая система становится частью мировой. Как справедливо отмечал французский исследователь И. Самсон, “главной заслугой шоковой терапии стало то, что она позволила российской экономике перейти точку невозврата и открыла путь иным способам регулирования макроэкономических процессов, отличным от бюрократической координации. Но вопрос состоит в том, что иные способы координации не обязательно являются рыночными. Рынок не скрыт под иерархическими властными структурами, подобно песку, выступающему из-под морской воды во время отлива. Во всяком случае, это справедливо для России”.
С другой стороны, этот рынок еще чрезвычайно несовершенен и примитивен, не создана реально действующая конкурентная среда. Неприятная реальность состоит в том, что реформы продолжаются, но поворота к экономическому росту не видно, более того, после затяжного спада страна очутилась в водовороте жесточайшего экономического кризиса, вновь отодвинувшего подъем на неопределенное время.
Отсутствует институционально-законодательная база, призванная гарантировать соблюдение всеми субъектами общепризнанных норм и правил игры. Нет еще эффективных механизмов взаимодействия и разграничения функций между рынком и государством.
В России в несколько трансформированном виде сохранились целые сектора, которые не способны функционировать без государственного протекционизма и ряда других привилегий и преимуществ. Очевидно, что формирование конкурентной среды, в которой могут на равных действовать и конкурировать все без исключения субъекты хозяйственной деятельности, возможно только при достижении реальной независимости экономики от политической власти, реальном разграничении политической власти и собственности.
В должной мере не реализован основополагающий принцип рыночной экономики, а именно принцип разделения собственности и власти. Более того, близость к властным структурам и вхождение в них стали факторами, в высшей мере благоприятствующими приобретению и использованию собственности. Здесь имеет место своеобразный симбиоз капитала и государственной бюрократии. Власть и экономика либо оказались изначально неразделенными, либо органически слились на новых началах.
Субъекты рынка постоянно сталкиваются с незаконченностью процесса формирования институционально-правового фундамента рынка, значительными остаточными элементами традиционных методов управления экономикой, слабостью частного финансового сектора экономики, что выражается в недостаточно высокой капитализации и низких кредитных возможностях частной финансовой системы.
Важным показателем эффективности политических, социальных и экономических институтов является уровень доверия граждан к ним.Согласно данным Мирового банка, по данному показателю страны СНГ, в том числе и Российская Федерация, занимают последнее место после стран Центральной Африки. Поэтому естественно, что одной из важнейших задач, стоящих перед российским государством, является восстановление доверия граждан к институциональной системе. Однако развитие событий, особенно во второй половине 1998 г., показывает, что Российская Федерация не только не близка к реализации этой цели, но как никогда далека от нее. Дело в том, что если, например, фактический грабеж вкладчиков в 1991 г. можно было приписать издержкам перехода от прежней административно-командной системы к рыночной экономике и политической демократии, то создавшееся в 1998 г. положение дел является всецело “заслугой” новой институциональной системы.
Одним из показателей эффективности государства может служить уровень государственных расходов на соответствующие нужды, например, социальные цели. В России, как и в большинстве стран СНГ, произошло резкое и хаотичное сокращение государственных расходов сразу по всем статьям при катастрофическом снижении налоговых сборов. Неизбежными следствиями такого развития событий, как справедливо отмечал В. Попов, стали “деградация всей системы государственных услуг — образования, здравоохранения, правопорядка и т.д. и превращение государственных институтов в синоним неэффективности”.
В соответствии с традиционным подходом трансформация плановой экономики в рыночную протекает тем успешнее, чем более продвинуты рыночные реформы. Однако этот подход в должной мере не учитывает различия в стартовых условиях, доставшихся в наследство от плановой экономики. Об этом свидетельствует, например, анализ данных по 28 переходным экономикам, противоречащих традиционному подходу, в соответствии с которым процесс либерализации неизбежно приведет к улучшению состояния экономики. Оказалось, что для этого необходим еще целый комплекс других факторов.
К одному из важнейших из этих факторов относится наличие сильных и эффективно действующих государственно-политических институтов.
Очевидно, что либерализация экономики при слабости или деградации государственных институтов не способна привести к ожидаемым результатам. Здесь определяющее значение имеют не просто радикализм или степень либерализации, постепенность или быстрота темпов реформирования, а сила или слабость государственных институтов.
Слабая властная система создает благоприятную почву для произвола со стороны государственных органов и чиновников и соответственно для коррупции и мздоимства. Один из представителей концепции социального рыночного хозяйства Ф. Бём не без оснований называл государство, поддающееся давлению отдельных заинтересованных групп в ущерб интересам других групп, “слабым”. По его мнению, когда государство стоит над законом, неизбежно наступает “дикая феодализация”, в условиях которой “правительству становится практически невозможно править нейтрально”. Результатом оказывается “слабое, во все вмешивающееся государство... которое станет игрушкой в руках противоборствующих организованных групп интересов, ручное государство с необычайно хорошими социальными намерениями”.
В своем докладе за 1997 г. Всемирный банк убедительно показал, что эффективное государство является важным условием социально-экономического развития В нем на основе анализа данных по 94 странам за три десятилетия, в частности, указывалось, что экономические результаты определялись не столько проводимой экономической политикой, сколько качеством институциональной системы. Обоснованность этого тезиса станет очевидной, если учесть, что именно состояние институциональной инфраструктуры в значительной степени определяет состояние среды, в которой функционируют рынки.
По почти единодушному мнению специалистов, экономическому чуду в новых индустриальных странах способствовала прежде всего активная экономическая политика государства. Теперь же многие специалисты подвергают острой критике руководителей этих стран, полагая, что нынешний острый экономический кризис в этих странах объясняется прежде всего активным вмешательством государства в экономическую жизнь и чрезмерно тесными отношениями правительств ряда стран (например, Южной Кореи) с крупными корпорациями.
Однако, как справедливо указывал профессор экономики, вице-президент и главный экономист Всемирного банка Дж. Стиглиц, суть текущих проблем в новых индустриальных странах “в большинстве своем заключается не в том, что государство делало слишком много во всех областях, а в том, что оно недорабатывало в некоторых из них”. Так, в Таиланде проблема состояла не в том, что государство стимулировало инвестиции в недвижимость, а в том, что правительственные органы не сумели вовремя направить их в другие секторы экономики. В Республике Корея ошибка заключалась не в том, что правительство направляло кредиты не тем заемщикам, а “в недостаточной активности государства, в недооценке им важности финансового регулирования и корпоративного управления”.
Учет этого фактора особенно важен в странах, осуществляющих переход к рыночной экономике, поскольку там слабы как рыночные структуры, так и властная система. Здесь упор должен быть сделан на повышении роли государства в рыночных преобразованиях. В то же время усилия должны быть направлены на укрепление государственных институтов, создание новых институтов, правил и норм, которые стимулировали бы чиновников действовать в интересах общества, ограничивая в то же время произвол и коррупцию. Этому могут способствовать как полномасштабное введение либерально-демократических институтов, обеспечивающих независимость судов, система сдержек и противовесов, основанная на разделении ветвей власти и эффективный контроль, общественности над действиями государства, но и установление достаточно высоких окладов должностным лицам, а также повышение их морального и профессионального уровня.
Возможно, перспективным, но пока малоисследованным способом повышения эффективности государства является использование им рыночных принципов и механизмов деятельности. В этом направлении, как считает Дж. Стиглиц, “государство может действовать в нескольких направлениях:
- прибегать к аукционам как при закупках товаров и услуг, так и при распределении общественных ресурсов;
- заключать контракты на осуществление значительной части функций, ранее выполнявшихся государством;
- использовать методы оплаты выполненной работы только в зависимости от достигнутых результатов даже в случаях, когда заключение контрактов не представляется возможным или желательным;
- ориентироваться на рыночную информацию; например, государство может полагаться на рыночные оценки при осуществлении закупок или использовать информацию о ставках процента по субординированной задолженности по банковским ссудам для определения соответствия величины премии за риск при страховании депозитов”.
Стабильность и эффективность властной вертикали чрезвычайно важны в любой ситуации, но в периоды глубоких социально-политических и экономических преобразований они приобретают особую значимость. Что касается России, то здесь социально-экономические преобразования происходят в условиях фронтального противостояния различных противоборствующих сил и заинтересованных групп при одновременном резком ослаблении государственной власти. Сама власть и сфера принятия политических решений оказались ареной ожесточенной политической и административной борьбы узкоэгоистических интересов, подрывающей как дееспособность власти, так и ее легитимность в глазах широких слоев населения. К тому же власть часто прибегает к принятию заведомо невыполнимых или быстро забываемых законодательных актов, что является дополнительным свидетельством политической нестабильности.
Права собственности плохо определены и плохо охраняются. Правовая регуляция не выступает частью исторического наследия. Сколько-нибудь четко и ясно не сформулированы нормы и правила конкуренции и тем более нет эффективного механизма их регулирования. Критерий формирования конкурентной среды не стал одним из ведущих при приватизации.
Сильные институты, обеспечивающие нормальную работу рыночных механизмов, намного важнее для успеха трансформации, чем радикальность и темпы либерализации. Именно слабость институтов стала тем фоном, на котором произошли гигантское увеличение масштабов теневой экономики; падение доли государственных доходов в ВВП; невыполнение государством обязательств по перераспределению материальных благ; накопление неплатежей по заработной плате; долларизация; бартеризация; криминализация и т.д. Об обоснованности этого тезиса свидетельствует, например, опыт Китая и Вьетнама, которые сумели добиться впечатляющих результатов реформирования экономики при сохранении сильных рычагов власти.
Естественно, без сильной институциональной инфраструктуры и тем более при ее прогрессирующем ослаблении либерализация экономики не способна обеспечить, во всяком случае в близкой перспективе, ожидаемые результаты. Но применительно к Советскому Союзу и соответственно постсоветским государствам, в том числе России, ни в коем случае нельзя забывать тот факт, что речь шла не о сильных, а о жестких тоталитарных государственных институтах, которые никак не хотели реформироваться и служили главным препятствием на пути перехода на рельсы либерализации экономики и формирования политической демократии. Здесь следует провести четкую линию разграничения между сильной и жесткой властью.
Зачастую чрезмерная жесткость и использование авторитарных или диктаторских методов являются признаками не столько силы, сколько слабости власти. Такие методы, давая краткосрочный положительный эффект, в долгосрочной перспективе обречены на неудачу. Об этом свидетельствует пример целого ряда новых индустриальных стран, которые по мере утверждения институтов и принципов рыночной экономики рано или поздно в буквальном смысле слова вынуждены были встать на путь постепенной либерализации и демократизации политической системы.
Нельзя упускать из виду также следующее весьма важное, но не всегда в должной мере учитываемое обстоятельство. Речь идет о том, что с точки зрения оценки перехода к рыночной экономике и политической демократии необходимо провести более или менее четкую линию разграничения между авторитарными и тоталитарными государствами. Для первой группы часто дело облегчалось тем, что там сохранялись или же постепенно вызревали институты гражданского общества, в том числе и важные институты и отношения рыночной экономики. Поэтому перед авторитарным государством стояла проблема постепенной адаптации политического режима к реалиям формирующейся рыночной экономики. В ряде случаев, как, например, в Чили и Южной Америке, сами авторитарные режимы служили в качестве своего рода локомотивов модернизации и экономической трансформации. Иными словами, авторитарные режимы самой логикой развития социальных и экономических структур приходили к осознанию необходимости политических преобразований. Этим во многом объясняется тот факт, что авторитаризм новых индустриальных стран нередко называют авторитаризмом модернизации, движущимся в направлении либерализации политического режима или политической демократизации.
В процессе перехода к рынку Россия столкнулась не только с общими проблемами перехода, характерными в той или иной степени практически для всех стран, вставших на путь рыночной экономики, но и со специфическими российскими проблемами, связанными, в частности, с размерами страны и масштабами начальных экономических дисбалансов, региональной неравномерностью и т.д. Дополнительным фактором в данном контексте служит усиление региональных властей за счет ослабления центральной, что в свою очередь сужает территориальные масштабы либерализации экономики и политики.
Особо важное значение с данной точки зрения имело то, что перед Россией стоит проблема радикальной трансформации не только экономики, но и всей системы общественных отношений — по сути дела, воссоздать или заново создать институты, ценности, отношения гражданского общества, новую политико-правовую систему, новую государственность, выработать новый образ жизни и даже новый менталитет.
Поэтому представляются ошибочными предлагаемые рядом исследователей модели, в соответствии с которыми предусматривается сначала создать (или еще лучше — сохранить без изменений существующие) “сильные” государственно-политические и правовые институты, и только после этого взяться за либерализацию экономики. На наш взгляд, реформы могут достичь успеха лишь в том случае, если они будут реализоваться комплексно, таким образом, чтобы преобразования в одной сфере, например, экономической, стимулировали преобразования в социальной сфере, а они в свою очередь — в политической сфере и наоборот. Иными словами, создание сильной государственно-правовой структуры должно сопровождаться формированием сильных рыночных институтов и системы социальной помощи, которые будут дополнять и усиливать друг друга.
Наверх
Таким образом, налицо множество противоречий государственного регулирования в переходной экономике – это и казуалистичность законодательной базы, и диспропорции производства, и беспомощность государства в поддержке национальной экономики, и развитие теневой сферы, и коррупция. Кроме того существуют пережитки государственного управления по старым советским традициям, особенности царско-гегемонистического менталитета.
Все это удручает. Но при анализе исходных условий и итогов перехода от экономике планирования к рынку нельзя не отметить очевидного прогресса. Государственное регулирование не может не поддаваться общей тенденции волчьего капитализма. Однако, как отмечалось еще отцами-основателями экономической науки, экономическое и историческое развитие идут рука об руку. И сейчас, когда в обществе постепенно формируется сознательный образ здоровой экономики, осознание исторической необходимости цивилизованного рынка, есть основания полагать, что закономерным будет развитие государственного регулирования в сторону увеличения его эффективности и целесообразности.
Наверх
- Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В.А. Введение в государственное управление. Экономика и финансы. – М.1998.
- Шамахалов Ф. Государство и экономика. – М. 2000
- Алексашенко С. и др. Пути российских реформ. ЭКО, 1996, №5
- Итоги экономических реформ в России и план развития на 1997 – 2003 годы”, доклад Правительства РФ, 1996 г
- Зудин А. Россия: бизнес и политика. – М. 1996
|
